Europa heeft een Montesquieu nodig

27 februari 2001
Verschenen in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, Der Standard, Financieel-Economische Tijd

Het Verdrag van Nice wordt vandaag officieel ondertekend. Dit verdrag maakt de weg vrij voor de uitbreiding van de Europese Unie. De zwaar bevochten compromissen over de stemmen in de Raad van Ministers, de samenstelling van de Europese Commissie en de zetelverdeling in het Europees Parlement zijn onbevredigend. Tegelijk betekenen ze echter dat de EU een plek heeft gereserveerd voor elk van de tien kandidaat-lidstaten uit Midden- en Oost-Europa, en ook voor Cyprus en Malta. De belofte van toetreding is onherroepelijk. Dit is de historische betekenis van een verdrag dat verder vooral twijfels oproept over de toekomst van de EU.

Maar liefst vier decemberdagen waren de regeringsleiders en staatshoofden bijeen in Nice. Toch kwamen zij niet verder dan een louter rekenkundige aanpassing van de Europese instellingen aan de toekomstige groei van het aantal lidstaten. De meesten waren zo geobsedeerd door het behoud van hun nationale invloed en hun favoriete veto's dat zij willens en wetens de besluitvaardigheid en de democratische legitimiteit van de EU opofferden. Op vrijwel elk beleidsterrein dat ter discussie stond, van fiscale coördinatie tot asielbeleid, kreeg de laagste bieder zijn zin. Terwijl de EU van de kandidaat-lidstaten een gigantische inspanning vergt om 70.000 pagina's Europese wetgeving in te voeren, is het meer dan ooit twijfelachtig of de EU zelf in staat zal zijn haar voorgenomen beleid uit te voeren. Van de Tampere-agenda over asiel en migratie tot de broeikasgasreducties waarvoor de EU getekend heeft in Kyoto, één enkele onwillige lidstaat kan de voortgang blijven blokkeren.

De vluchtroute om kopgroepen te vormen met alleen de landen die wel willen, moet zich nog bewijzen. Dit surrogaat voor meerderheidsbesluitvorming werd in 1997 in Amsterdam geserveerd, maar nog nooit benut. In Nice is het weer opgewarmd. Het is onderhand tijd om aan te tonen dat 'versterkte samenwerking' door een kopgroep kan werken. Denk aan de invoering van een Europese energieheffing. Die er maar niet komt door een Spaans veto.

Meten met twee maten zien we ook als we de nadruk van de EU op een democratische staatsinrichting als voorwaarde voor kandidaat-lidstaten, afzetten tegen de verwaarlozing van de democratische legitimiteit in eigen huis. Waar de lidstaten overgaan tot besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid in de Raad van Ministers raken nationale parlementen hun greep op de besluiten kwijt. Toch wordt in die gevallen de invoering van een medebeslissingsrecht voor het Europees Parlement slechts als een keuzemogelijkheid beschouwd. Als het een gevoelig onderwerp is, houd parlementariërs er dan buiten, zo lijken de meeste nationale regeringen te denken. Aldus onttrekt het Verdrag van Nice een belangrijk deel van het Europese handelsbeleid aan parlementaire controle. Er zit een kern van waarheid in de typering van de Top van Nice als een coup van regeringen tegen parlementen. Nice heeft eens te meer aangetoond dat de EU dringend toe is aan een scheiding der machten. Wie maakt de wetten? Wie voert ze uit? Wie controleert? In Nice stelden Duitsland en Italië een zogenaamde post-Nice agenda voor. Deze riep op tot een breed publiek debat over de toekomst van de EU, als aanloop naar een nieuwe verdragsherziening in 2004.

Op de voorgestelde agenda stonden: de juridische status van het grondrechtenhandvest, dat in Nice nog slechts werd geproclameerd; de scheiding der machten; de verdeling van bevoegdheden tussen de EU en haar lidstaten; en de vereenvoudiging van de Europese verdragen. Al deze thema?s preluderen op een Europese grondwet, ook al was dat woord nog taboe in Nice. Ongelukkigerwijs onderstreepten de leiders van de EU-landen nogmaals hun wankelmoedigheid door het Duits-Italiaanse voorstel op fatale wijze te amenderen. Ze vervingen het controversiële thema 'scheiding der machten' door 'de rol van nationale parlementen'.
Een onlogische ingreep, want de rol van nationale parlementen kan nauwelijks besproken worden zonder de rol van het Europees Parlement te behandelen, en daarmee het hele stelsel van checks and balances. Een gevaarlijke ingreep ook, want deze duwt het constitutionele debat in intergouvernementele richting.
De beleefde buiging naar nationale parlementen zal niet voorkomen dat nationale regeringsvertegenwoordigers nog meer macht in Brussel naar zich toe trekken. Ten koste van parlementaire controle of van het gemeenschappelijke handelingsvermogen, en waarschijnlijk van beide. In Nice had niemand helaas de tegenwoordigheid van geest om Chirac eraan te herinneren dat Montesquieu een zoon van de Franse natie was. Het thema 'machtenscheiding' moet opnieuw op de post-Nice agenda gezet worden. De pogingen daartoe van het Europees Parlement verdienen de steun van nationale parlementen. Veto's afschaffen, zonder parlementaire controle op te offeren, is een tweede thema dat op de post-Nice agenda dient te verschijnen. Alleen al omdat het ordenen van de bevoegdheden van de EU onmiddellijk de vraag oproept hoe zij deze verantwoordelijkheden effectief kan uitoefenen. Wellicht het belangrijkste thema van het post-Nice debat is de methode van de volgende verdragsherziening. Dit proces kan niet langer worden toevertrouwd aan nationale regeringen.

Dat is de les van zowel Amsterdam als Nice. Sinds de totstandkoming van het Grondrechtenhandvest heeft de EU een alternatieve methode tot haar beschikking: de Conventie, waarin nationale en Europese parlementariërs zitting hebben naast regeringsvertegenwoordigers. Deze methode maakt het constitutionele proces niet alleen democratischer en transparanter, maar ook de kans op een bovenminimaal resultaat wordt groter. Parlementariërs zijn minder gebonden aan moeizame binnenlandse compromissen dan regeringsvertegenwoordigers. Sommige nationale regeringen hebben al gewaarschuwd tegen een ambitieuze post-Nice agenda.

Zij schijnen te denken dat agendapunten als de afbakening van de bevoegdheden van de EU op technocratische wijze kunnen worden afgehandeld. De eerste de beste poging om Europese bevoegdheden te renationaliseren zal hun ongelijk bewijzen en een verhit debat doen ontbranden. De regeringsleiders die waarschuwen voor vertraging van de uitbreiding door post-Nice controverses, nemen hun eigen beloften niet erg serieus. De deelnemers aan de Top van Nice hebben immers verklaard dat zij hopen op deelname van nieuwe lidstaten aan de Europese verkiezingen van 2004 - dus vóór de volgende verdragsherziening. De post-Nice agenda kan niet bediscussieerd worden ten koste van de kandidaat-leden, maar enkel met hen.

Farah Karimi ? lid van de Tweede Kamer voor GroenLinks Joost Lagendijk - vice-voorzitter van de Groene Fractie in het Europees Parlement Ulrike Lunacek - lid van het Oostenrijkse parlement voor Die Grünen Christian Sterzing - lid van de Duitse Bondsdag voor Bündnis 90/Die Grünen Fauzaya Talhaoui - lid van de Belgische Kamer voor Agalev, de Vlaamse groenen

Auteurs: Joost Lagendijk , Farah Karimi , e.a.